Siri.Kessel@adm.hioslo.no.
22.11.1999
Ved opptak til grunnutdanninger i høgskolesektoren har funksjonshemmede en mulighet til å søke om opptak etter spesiell vurdering. Til forskjell fra ordinært opptak, hvor søkerne konkurrerer seg til studieplass ut fra poeng, er opptak etter spesiell vurdering basert på individuell vurdering av søkerne. I denne artikkelen vil jeg rette fokus mot praktisk organisering av opptaket etter spesiell vurdering og utøvelse av skjønn ved dette opptaket for å belyse hvordanfunksjonshemmede søkeres behov for særordninger for å kunne likestilles med ordinære søkere ivaretas ved opptak til høgskolesektoren. Men før jeg beskriver og drøfter organiseringen av opptaket og skjønnsmessig vurdering av funksjonshemmede søkere ved én statlig høgskole finner jeg det hensiktsmessig å si noe om tidligere erfaringer fra opptak av synshemmede til Fysioterapiutdanningen, dagens ordinære opptak til høgskolesektoren og bakgrunnen og rammene for opptak etter spesiell vurdering.
Fysioterapiutdanningen ved Høgskolen i Oslo har siden begynnelsen av 50-tallet tatt opp synshemmede studenter etter spesiell vurdering. Fysioterapiutdanningen har med andre ord tatt opp og integrert synshemmede i ordinær utdanning lenge før integreringstankegangen ble rotfestet i norsk skolepolitikk på midten av 70-tallet. En forutsetning var tilførsel av ekstra lærerressurs slik at synshemmede kunne få et likeverdig studietilbud med seende. Søkertallet til Fysioterapiutdanningen har tradisjonelt ligget langt over antall studieplasser noe som har ført til at poenggrensen for ordinært opptak har ligget svært høyt. Synshemning (og andre funksjonshemninger) innebærer merbelastninger for elever i skole- og hverdagssituasjonen som kan gjøre det vanskelig eller umulig å oppnå toppkarakterer fra videregående skole til tross for gode evner. Erfaringene fra Fysioterapiutdanningen viser dette ved at kun et fåtall synshemmede i årenes løp har klart å konkurrere seg til en studieplass ut fra poeng. Synshemmedes inngangsbillett til fysioterapiutdanning og senere yrkesliv har dermed vært det spesielle opptaket ved Fysioterapiutdanningen. Praksis (fra 1953 til og med 1994) var at 5% av studieplassene kunne tildeles synshemmede gjennom opptak utenom poengreglene. I den spesielle vurderingen la man vekt på søkernes motivasjon, bevegelseserfaring, fritidsinteresser, praksis, ferdigheter i bruk av kompenserende hjelpemidler, kommunikative / sosiale ferdigheter og at karakterene fra videregående skole minimum var middels gode. Også antall synshemmede søkere har vært høyere enn antall disponible studieplasser for denne søkergruppen. Om flere synshemmede var kvalifisert ble de rangert slik at søkere med progredierende synshemning, eldre søkere, fleregangssøkere og søkere med forsørgeransvar ble prioritert.
Konsekvensen av at Fysioterapiutdanningen utøvet skjønn ved opptak av synshemmede var at vanligvis 5 synshemmede årlig fikk studieplass selv om poengdifferansen i forhold til andre studenter kunne være stor.
Siden denne opptakspraksis har fungert i så lang tid har man ved Fysioterapiutdanningen erfaring med om og hvordan synshemmede studenter har gjennomført studiene og en del kjennskap til deres yrkesaktivitet. Det har blant annet vist seg at frafallet har vært lite og at de fleste har gjennomført studiet på normert tid og arbeider som fysioterapeuter etter endt utdanning.
Den skisserte opptakspraksis ved Fysioterapiutdanningen opphørte i 1995 da samordnet opptaksmodell ble innført for høgskolesektoren og fra 1996 har "Midlertidig opptaksforskrift for opptak til grunnutdanninger ved statlige høgskoler"[note 1] regulert opptaket. Etter denne forskriften er opptaket delt i et ordinært opptak som omfatter de aller fleste søkerne og et opptak utenom poengreglene, som blant annet omfatter opptak etter spesiell vurdering. Her vil jeg først kort beskrive dagens ordinære opptak.
I det ordinære opptaket konkurrerer søkerne seg til en studieplass ut fra poengberegning. Rent praktisk er opptaket organisert etter en samordnet opptaksmodell. At opptak til høyere utdanning er samordnet innebærer at fordelingen av søknader til høgskolene og utsendinger til søkerne (omslagsark og tildelingsbrev) er koordinert av en samordningsinstans ved navn Samordnet opptak (SO) (sentralisert oppgave), mens selve saksbehandlingen og opptaksmyndigheten er lagt til de enkelte høgskolene (desentralisert oppgave). At opptaket er samordnet innebærer også at høgskolene saksbehandler søknader til det ordinære opptaket for hverandre slik at en søker kun har én saksbehandlende høgskole å forholde seg til uansett hvor mange forskjellige høgskoler (maksimalt 15) vedkommende har søkt seg til[note 2]. En samordnet opptaksmodell forutsetter utveksling av opptaksdata mellom høgskolene og SO.
Hensikten med den nye opptaksmodellen var blant annet å gi forvaltningen gevinster i form av betydelig økt oversiktlighet over det ordinære studentopptaket, store arbeidsbesparelser ved høgskolene og raskere oppfylling av ledige studieplasser. For den enkelte ordinære søker skulle samordnet opptak gi økt oversiktlighet, god forutsigbarhet og redusert antall saksbehandlende høgskoler å for holde seg til[note 3]. For det ordinære opptaket ser disse intensjonene i stor grad ut til å være innfridd.
Spørsmålet mitt er imidlertid hvordan opptaket utenom poengreglene, etter spesiell vurdering, fungerer for funksjonshemmede søkere.
Ved innføringen av nasjonal samordnet opptaksmodell ble ikke opptaket utenom poengreglene organisert slik at det medførte gevinster på lik linje med ordinært opptak, verken for forvaltningen eller søkerne. Man påpekte imidlertid at opptaket utenom poengreglene var ressurskrevende for høgskolene, at det var ... viktig å vurdere i hvilken grad det var mulig å drive saksbehandling for hverandre for denne gruppen søkere, både for å redusere ressursbruken og for å gi denne gruppen søkere en bedre og mer rettferdig saksbehandling
og at behandlingen av spesielle søkere ... kan i større grad bringes i system og støtte seg på ekspertise og gi større grad av likhet og rettferdighet i saksbehandlingen
[note 4].
Foreløpig blir imidlertid søkere som ber om spesiell vurdering saksbehandlet ved alle høgskolene de har søkt seg til. Dette er en desentralisert løsning hvor opptakskomiteene ved høgskolene, som sitter med avgjørelsesmyndigheten, er nært knyttet til utdanningene det søkes til slik at lokale muligheter og begrensninger lett kan identifiseres. For funksjonshemmede søkere innebærer denne praksis at alle høgskolene de har søkt til er deres saksbehandlere (opptil 15) og i tillegg må de sende sine vitnemål til SO som foretar poengberegning av søkere som ber om spesiell vurdering.
Paragraf 5 i opptaksforskriften , om opptak utenom poengreglene
[note 5], omfatter både opptak etter spesiell vurdering, opptak av søkere med utenlandsk (ikke nordisk) utdanning, opptak av søkere med Rudolf Steiner skole og opptak av søkere som har behov for forhåndsløfte. Forskriften nevner følgende eksempler på hva som kan gi grunnlag for spesiell vurdering; annet morsmål enn norsk, sykdom, funksjonshemning og andre spesielle forhold. Alle som ber om spesiell vurdering må ut fra ulike årsaker kunne dokumentere at deres karakterer er dårligere enn deres evner for å komme inn under ordningen[note 6]. Selv om opptak etter spesiell vurdering omfatter mange ulike søkergrupper utgjør funksjonshemmede kun en liten del av søkerne.
Bakgrunnen for å ha et opptak etter spesiell vurdering er å gi søkere som ikke passer inn i det ordinære opptakssystemet en mulighet til å få studieplass etter en individuell skjønnsmessig vurdering av søkernes reelle kvalifikasjoner. Ordningen kan forstås som en del av den overordnede politikken for funksjonshemmede i Norge som har samfunnsmessig likestilling og integrering som mål. I følge Brattstrøms terminologi vil opptak etter spesiell vurdering representere en mulighet for positiv diskriminering av funksjonshemmede; det vil si at funksjonshemmede behandles bedre enn andre for å kompensere for et dårligere utgangspunkt[note 7]. Opptak etter spesiell vurdering åpner en mulighet for funksjonshemmede til å kunne få studieplass ved utdanninger med høye poenggrenser hvor de ikke poengmessig kan konkurrere seg inn.
Ved de enkelte høgskolene er det opptakskomiteen som vurderer og avgjør søknadene om opptak etter spesiell vurdering. Komiteene består av representanter fra faglig og administrativt ansatte samt 2 studentrepresentanter. Komiteenes oppgave er todelt; å vurdere om søkerne faller inn under ordningen med spesiell vurdering og å vurdere om søkernes kvalifikasjoner er gode nok til at de kan tildeles studieplass. For å vurdere om søkerne omfattes av ordningen må dokumentasjon fra sakkyndig og egenerklæring foreligge. Ved vurdering av om søkerne skal tildeles studieplass sier opptaksforskriften at opptaksorganet skal .... legge vekt på søkerens reelle kvalifikasjoner til å gjennomføre studiet
og merknadene til forskriften sier at ....det skal foretas en reell vurdering av søkerens studiekvalifikasjon i forhold til andre søkere som tas opp
[note 8]. Opptaksforskriften sier videre at for å få tilbud om opptak kreves i utgangspunktet likeverdige kvalifikasjoner med dem som når opp etter poengreglene
. Begrepene reelle kvalifikasjoner
, reell vurdering
, studiekvalifikasjon
og likeverdige kvalifikasjoner
er vide og opptaksforskriften åpner således opp for stor grad av skjønnsutøvelse fra de lokale opptakskomiteenes side når disse vurderingene skal gjøres.
Med andre ord gir opptaksforskriften høgskolene mulighet til å utøve positiv diskriminering av funksjonshemmede søkere slik at de kan likestilles med ordinære søkere. Spørsmålet blir om rommet for skjønnsutøvelse i praksis utnyttes på denne måten.
I min studie av praksis knyttet til opptak etter spesiell vurdering ved én statlig høgskole kom det frem at dette opptaket var tredelt; vurdering av om søkeren falt inn under ordningen, vurdering av om søkerens kvalifikasjoner var gode nok for tildeling av studieplass og vurdering av om det var rettferdig å tildele kvalifiserte søkere studieplass[note 9]. Det viste seg at mulighetene for individuell skjønnsmessig behandling av funksjonshemmede søkere i liten grad ble tatt i bruk. I stedet hadde man utviklet en praksis som rutiniserte og byråkratiserte skjønnet på en slik måte at det i realiteten var den skriftlige dokumentasjonen fra sakkyndige som avgjorde om søkerne hadde godt nok grunnlag for å bli spesielt vurdert og at det var karakterer / poeng , dvs. søkernes formalkompetanse, og rettferdighet i forhold til andre søkere og studenter som ble tillagt vekt når tildeling av studieplass ble vurdert. Kvaliteten på den sakkyndige dokumentasjonen var dermed avgjørende for om en søker skulle godkjennes for spesiell vurdering og søkerens poengsum, det vil si samme kriterium som for ordinært opptak, og rettferdighetshensyn var avgjørende for tildeling av studieplass.
Konteksten for opptakskomiteen var blant annet; svært stor saksmengde, begrenset antall disponible studieplasser, kort tidsfrist, varierende sammensetning av opptakskomiteen på grunn av sommerferieavvikling, stort handlingsrom for skjønnsutøvelse fra sentralt hold, føringer fra Samordnet Opptak som innsnevret skjønnet[note 10] og manglende kvalitetssikringsmekanismer. I følge professor i statsvitenskap Michael Lipsky, er dette kjennetegn ved bakkebyråkratenes arbeidssituasjon. Han mener at bakkebyråkraters arbeidssituasjon tvinger dem til å utvikle mestringsstrategier som rasjonerer tjenestene for å redusere arbeidsstresset[note 11]. Ved undersøkte høgskole kom det frem flere eksempler på tilsvarende mestringsstrategier som Lipsky har identifisert. For det første valgte saksbehandlerne bevisst å se bort fra søkernes reelle kvalifikasjoner til å gjennomføre studiet, som opptaksforskriften sier det skal legges vekt på. Videre kom ikke søkernes realkompetanse frem ved fastsettelse av kriterier for kvalifikasjon. Saksbehandlerne lot til å være sterkt påvirket av det de oppfattet som sentrale føringer om tilnærmet poengmessig likhet med de siste søkerne som tas opp i det ordinære opptaket. Deres valg var at karakterer / poeng var tilnærmet eneste kriterium på kvalifikasjon for opptak, og søkernes poengdifferanse kunne bare helt unntaksvis være mer enn 2 poeng for å få tilbud om studieplass etter spesiell vurdering. Når søkerne hadde 2 eller mindre i poengdifferanse foretok opptakskomiteen en vurdering av om det var rettferdig å gi søkerne studieplass. Dermed ble flere funksjonshemmede søkere vurdert identisk med ordinære søkere.
At saksbehandlerne valgte bort vurderingen av søkernes reelle kvalifikasjoner til å gjennomføre studiet, og dermed endret fokus fra realkompetanse til formalkompetanse (konkurransepoeng), viser at de tok i bruk mestringsstrategier som i betydelig grad reduserte både omfanget av den spesielle vurderingen og antall søkere som var aktuelle for opptak. Det viser også at forvaltningens oppmerksomhet ble dreid bort fra funksjonshemmede søkeres behov for særordninger ved opptak til høgskolesektoren. Opptakskomiteens medlemmer ønsket å gjøre et godt og rettferdig arbeid, men komiteens praksis, som hovedsakelig var å gjøre vurderinger av søkernes formalkompetanse (poeng) i steden for kvalifiserte skjønnsmessige vurderinger av søkernes realkompetanse, resulterte i at den store saksmengden ble håndterbar innenfor tidsfristen og at saksbehandlernes arbeidsstress dermed ble redusert.
For funksjonshemmede søkere innebar en slik praksis at de i liten grad fikk kompensasjon for et dårligere utgangspunkt og at de dermed ikke oppnådde å likestilles med ordinære søkere. Mulighetene for opptak til studier med høye poenggrenser ble ved en slik praksis liten.
At høgskolen ikke markedsførte hvilken strategi som de har valgt for opptaket etter spesiell vurdering gjorde opptaket uoversiktlig og lite forutsigbart for funksjonshemmede søkere. De ble derfor stilt overfor både en registreringsterskel og en kompetanseterskel og de kunne i liten grad opptre som kompetente søkere overfor saksbehandlerne[note 12].
Ved undersøkte høgskole hadde man erfaring med at mange søkere ble overført til ordinært opptak enten fordi begrunnelsen for spesiell vurdering ikke ble akseptert eller fordi søkerne søkte til åpne studier og fikk tilbud om studieplass uansett. Det siste fenomenet viser tydelig at opptak etter spesiell vurdering kun er en betydningsfull og nødvendig særordning for å likestille funksjonshemmede ved søknad til utdanninger med høye poenggrenser.
Da materialet i min studie kun omfatter én høgskole kan det ikke danne grunnlag for slutninger om praksis ved andre høgskoler. Basis for opptak etter spesiell vurdering er opptaksforskriften og opptakskomiteene ved høgskolene har full mulighet til å utnytte det handlingsrommet for skjønnsutøvelse som er gitt dem. De kan velge å likestille funksjonshemmede søkere til grunnutdanninger med høye poenggrenser med ordinære søkere gjennom skjønnsmessig å vurdere deres realkompetanse fremfor formalkompetanse. Opptakskomiteenes kompetanse om rommet for skjønn i opptaksforskriften, jussens normer for skjønnsutøvelse, positiv diskriminering av funksjonshemmede og funksjonshemmedes muligheter innen høyere utdanning og arbeidsliv åpner muligheter for et vidt spekter av praktiske løsninger ved opptak av funksjonshemmede etter spesiell vurdering. Ut fra hvilken kompetanse opptakskomiteen har kan derfor andre høgskoler ha valgt helt andre praktiske løsninger enn den jeg fant i min studie. For funksjonshemmede blir det viktig at spørsmålet om denne praksis er unik eller om det er sannsynlig at andre høgskoler har tilsvarende praksis som undersøkte høgskole klargjøres.
Som tidligere nevnt saksbehandler ikke høgskolene søkerne etter spesiell vurdering for hverandre. Av den grunn vil det være rimelig å hevde at konteksten for opptak etter spesiell vurdering ved høgskolene er forholdsvis lik. Det vil si at den er preget av stor saksmengde, færre disponible studieplasser enn antall søkere, kort tidsfrist, variasjoner i sammensetningen av opptakskomiteen på grunn av sommerferieavvikling, stort handlingsrom for skjønnsutøvelse fra sentralt hold, føringer fra Samordnet Opptak som innsnevrer skjønnet[note 13] og manglende kvalitetssikringsmekanismer. Med andre ord kan flere opptakskomiteer ha en arbeidssituasjon som i følge Lipsky vil fremtvinge mestringsstrategier som rutiniserer saksbehandlingen og dermed reduserer skjønnsutøvelsen. Lipsky hevder at velferdspolitikken i stor grad fastsettes på laveste nivå i byråkratiet, noe som understreker behovet for videre undersøkelser av praksis og eventuelle konsekvenser for funksjonshemmede søkere til høgskolesektoren.
Om det faktisk er slik at flere opptakskomiteer tar i bruk mestringsstrategier som rutiniserer vurderingene kan det ved flere høgskoler være et misforhold mellom politiske målsettinger knyttet til opptak etter spesiell vurdering og den faktiske praksis som utvikles.
Ordinært opptak av studenter til grunnutdanninger ved høgskolene ser, etter innføringen av samordnet opptak i 1995, ut til å ha blitt mer rasjonelt og oversiktlig både for den enkelte søker og for forvaltningen. Ved Fysioterapiutdanningen hadde man tidligere en opptaksordning som fungerte godt for synshemmede søkere og for utdanningen.
Dagens opptak etter spesiell vurdering er ressurskrevende og virker lite forutsigbart for søkerne så vel som for høgskolene. Det er grunn til å tro at flere høgskoler enn den undersøkte nå tvinges til å rutinisere og byråkratisere opptaket etter spesiell vurdering, dels på grunn av uklare og noe motstridende signaler fra overordnede og Samordnet Opptak, knyttet til hvilket rom for skjønn som opptakskomiteene faktisk har, og dels opptakskomiteenes pressede arbeidssituasjon. Dette fører sannsynligvis til at funksjonshemmedes muligheter for opptak til utdanninger med høye poenggrenser, som for eksempel Fysioterapiutdanningen, i betydelig grad reduseres eller til og med kan bortfalle.
Politiske målsettinger om likestilling og integrering av funksjonshemmede og anerkjennelse av funksjonshemmedes behov for særordninger nedfelles da ikke i studentopptaket etter spesiell vurdering til høgskolene.
Etter min mening bør en stille spørsmål ved om opptaksforskriften gir funksjonshemmede søkere til høgskolesektoren falske forhåpninger og om det er nødvendig å rettighetsfeste likestilling av funksjonshemmede ved opptak til høyere utdanning gjennom positiv diskriminering av funksjonshemmede søkere, som en kompensasjon for et dårligere utgangspunkt.
Ny felles opptaksforskrift for all høyere utdanning er for tiden under utarbeidelse og meningen har vært at den nye forskriften forsøksvis skulle settes ut i praksis fra studentopptaket høsten 2000. Det er i den sammenheng behov for å undersøke opptakspraksis ved andre høyere utdanningsinstitusjoner og å utrede konsekvensene for funksjonshemmede søkere slik at nødvendige likestillingstiltak kan nedfelles i forskriften. Siden ny opptaksforskrift allerede er på trappene er det viktig å få gjennomført slike undersøkelser snarest mulig. Videre vil det å rette søkelyset mot positive erfaringer fra Fysioterapiutdanningen og den overordnede utdanningspolitiske målsettingen lik rett til utdanning
danne grunnlag for endringer som kan gjøre opptak etter spesiell vurdering mer forutsigbart og rasjonelt for funksjonshemmede søkere og for utdanningsinstitusjonene.
[[note 1] Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Rundskriv F 113-96.
[[note 2] Søkerhandboka 97 : Søkeravisa 1997. Oslo: Samordnet Opptak, 1997.
[note 3] Nasjonal opptaksmodell, inst. fra Styringsgruppen for Samordnet Opptak. Oslo, 1994.
[note 4] Ibid.
[note 5] Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Rundskriv F 113-96.
[note 6] Ibid.
[note 7] Brattström, Malin. Likestilling for funksjonshemmede : Sammenlikning av ulike strategier i Danmark, Norge, Sverige og USA. Oslo: Rådet for funksjonshemmede, 1998.
[note 8] Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Rundskriv F-113-96.
[note 9] Kessel, Siri. Skjønnsutøvelse ved opptak av funksjonshemmede søkere til høgskolesektoren. Hovedoppgave til hovedfagseksamen i helsefag, Universitetet i Oslo, inst. for spes.ped., og Høgskolen i Oslo, avd. helsefag, 1998.
[note 10] Søkeravisa, som årlig utgis av Samordnet Opptak, har alltid inneholdt føringer om vurdering av poengdifferansen mellom søkere som tas opp etter spesiell vurdering og ordinære søkere. I 1997 (da min undersøkelse ble gjennomført) sto det i Søkeravisa: Differansen mellom din poengsum og poenggrensene til studiene du søker bør være minst mulig.
[note 11] Lipsky, Michael. Street-Level Bureaucracy : Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russel Sage Foundation, 1980.
[note 12] Jacobsen, K.D., Jensen, T.Ø. og Aarseth, T. Fordelingspolitikkens forvaltning. I: Sosiologi i dag, nr.3, 1982.
[note 13] Søkeravisa, som årlig utgis av Samordnet Opptak, har alltid inneholdt føringer om vurdering av poengdifferansen mellom søkere som tas opp etter spesiell vurdering og ordinære søkere. I 1997 (da min undersøkelse ble gjennomført) sto det i Søkeravisa: Differansen mellom din poengsum og poenggrensene til studiene du søker bør være minst mulig.