Redaksjonen
Debatten om lovfesting av individuelle rettigheter for funksjonshemmede har for alvor nådd Norge. Den har pågått i flere år i USA og Europa, bl.a i våre naboland og i EU. Debatten dreier seg om hvilke strategier som gir funksjonshemmede best beskyttelse mot utestengning og utstøtning fra samfunnet, og for å sikre full likestilling og deltaking. Noen hevder at målene oppnås gjennom såkalt antidiskrimineringslovgivning, noe man finner både i USA og fra 1996, også i Storbritania. Andre mener at den Skandinaviske modellen, som går under betegnelsen den velferdsrettslige modellen, gir best resultat.
En av hovedårsakene til at rettighetsdebatten nå er satt på dagsorden i Norge, såvel som i våre naboland, er den omfattende desentraliseringen av makt til kommunenivå som har funnet sted de siste årene. Økt kommunalt selvstyre har ført til store forskjeller i velferdspolitikken i Norge.
Debatten om lovfesting av rettigheter vil bli stadig mer aktualisert i tiden fremover, bl.a er -funksjonshemmedes rettigheter- et av tre hovedsatsingsområder i Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede 1998-2001. Regjeringen vil i kommende planperiode gjennomgå norsk lovgivning for å vurdere om funksjonshemmedes rettigheter er godt nok ivaretatt idag. To spesielt viktige bidrag til denne debatten som alle som vil delta i den bør koste på seg å lese, er for det første rapporten: "Funksjonshemmedes rettigheter i velferds-Norge", laget av Aslak Syse på oppdrag fra FFO (se litteraturlisten nedenfor). Det andre bidraget er Malin Brattstrøms rapporter fra en sammenlignende studie av lovverk i USA og de skandinaviske land (kf. litteraturlisten).
Det kan være vanskelig å få oversikt over hovedtrekkene i de ulike lands lovgivning, og de prinsipielle forskjellene mellom dem. Ved nærmere ettersyn viser det seg at forskjellene på dette området, hverken er så opplagte eller så store mellom f.eks. USA og Skandinavia, som man gjerne får inntrykk av i debatten.
Nedenfor skal jeg forsøke å få fram de viktigste skillelinjene mellom ulike typer lovgivning.
Først og fremst dreier det seg om skillet mellom to motsatte lovgivningsmodeller: særlovgivning og universell lovgivning, eller allmenn velferdsrettslig lovgivning som vi også kaller den sistnevnte modellen i Skandinavia.
Særlovgivning innebærer utforming av egne lover for å ivareta en spesiell gruppes, her; funksjonshemmedes rettigheter, eller for å forby diskriminering av en befolkningsgruppe. Eksempler på denne typen lovgivning er den amerikanske antidiskrimineringsloven av 1990: Americans with Disabilities Act, bedre kjent under navnet ADA, den engelske antidiskrimineringsloven fra 1996, Disability Discrimination Act, kalt DDA, den australske DDA, og fra 1. januar 1994 fikk man også i Sverige en omfattende særlov: Lag om stöd og service till vissa funktionshindrade, også kjent under forkortingen LSS.
Til tross for at eksemplene over har det til felles at de faller inn under kategorien særlovgivning, er de ulike landenes lovverk på området svært forskjellig. Mens de tre første eksemplene er antidiskrimineringslover, er den svenske særloven LSS, en lov som skal sikre merrettigheter til spesielle grupper av alvorlig funksjonshemmede, dvs. LSS skal sikre særbehandling. Disse spesielle gruppene er psykisk utviklingshemmede, autister, voksne som har fått hjerneskade og personer som trenger mye hjelp pga. store og vesentlige funksjonshemninger.
Men som vi skal se nedenfor, er det også stor forskjell på den amerikanske antidiskrimineringslovgivningen og den britiske. For det første skiller den amerikanske ADA og den britiske DDA seg fra hverandre når det gjelder personkrets og nedslagsfelt. Mens ADA opererer med en usedvanlig vid definisjon av funksjonshemning, har DDA en meget snever definisjon. DDA omfatter kun personer med fysisk eller psykisk skade som har en vesentlig og varig innvirkning på personens evne til å utføre aktiviteter i dagliglivet. ADA omfatter i tillegg til denne gruppen, både dem som har vært funksjonshemmet, f.eks. personer som tidligere har hatt psykiske problemer, og personer som feilaktig blir betraktet og dermed behandlet som funksjonshemmede, f.eks. en som får sparken pga. mistanke om AIDS, uten at personen har AIDS. Både ADA og DDA opererer med individbaserte definisjoner av funksjonshemning, dvs. egenskapsdefinisjoner. Men mens ADA til en viss grad ivaretar det sosiale aspektet ved funksjonshemning, ignorerer DDA en sosial forståelse av funksjonshemning fullstendig, og baserer sin definisjon utelukkende på den tradisjonelle forståelsen av funksjonshemning som et medisinsk fenomen.
ADA forbyr diskriminering både innenfor offentlig og privat sektor. Loven omfatter arbeid, utdanning, kommunikasjon og servise. DDA omfatter arbeid, varer og tjenester, men ikke utdanning. Dessuten gir DDA større rom for skjønn i visse situasjoner, og i tillegg er bruksområdet innenfor de feltene loven omfatter langt snevrere enn tilfellet er med ADA. Et eksempel på dette er at loven gir svakt rettsvern til arbeidssøkere, mens den er sterkere i forhold til arbeidstakere.
For å anskueliggjøre hva jeg mener med at DDA gir arbeidssøkere svakt rettsvern ved ansettelse, vil jeg si litt om hva slags tenkemåte loven bygger på. Antidiskrimineringslovgivningen bygger på god gammel britisk rettstradisjon, dvs. den beskytter den som handler utfra sunt folkevett ("the reasonable man" er referanse for all britisk lovgivning). Dersom arbeidsgiver utfra sin kunnskap om hva funksjonshemmede kan, kommer til at søkeren ikke vil klare jobben, sier loven at arbeidsgiver har hatt grunn til å tro slik og slik, og dermed er det ikke diskriminering fra arbeidsgivers side. Med den begrensede forkunnskap arbeidsgivere ofte sitter inne med når det gjelder funksjonshemmedes potensiale, blir det omtrent umulig å hevde at arbeidsgiver diskriminerer funksjonshemmede ved ansettelse. DDA vil således ikke være noe effektivt redskap for å få flere funksjonshemmede i jobb der borte. Og ifølge våre kontakter blant synshemmede i England, har det åpenbart heller ikke vært meningen.
Rundt ADA er det bygget opp et omfattende apparat av organer, råd og andre typer instanser som skal sørge for at loven følges, behandle klager, og ev. i siste instans, om forhandlinger og pålegg ikke fører fram, kan det ytes juridisk og/eller finansiell bistand til en person som tar saken til domstolen. I henhold til DDA-lovgivningen i Storbritania, er den enkelte i prinsippet overlatt til seg selv. Det er nedsatt en nasjonal kommisjon som har et slags overvåkingsansvar i forhold til loven, men kommisjonen har ingen makt, og har heller ikke lov til å gå inn i saker som skal prossederes. Det vil føre for langt å gå nærmere inn på selve lovverket, hvordan lovene virker i praksis, og de utallige mulighetene som finnes for på den ene siden å omgå lovene, og på den andre siden, å håndheve dem. Interesserte henvises til Malin Brattstrøms rapporter om lovgivningen i USA og i de skandinaviske land (se listen nedenfor). Jeg skal nøye meg med å slå fast at ADA og DDA er svært ulike i forhold til hvilken grad av beskyttelse de gir den enkelte mot diskriminering, og at DDA gir et atskillig svakere rettsvern enn ADA.
De store ulikhetene mellom ADA og DDA kan forklares, både utfra historiske forskjeller mellom de to land, og det faktum at Storbritania og USA også har ulike lovgivningstradisjoner. USA har sin borgerrettighetstradisjon å bygge på, og man er opptatt av at alle skal være sikret formell likhet - så får de greie resten selv. Derfor har USA et lovverk som inkluderer funksjonshemmede på ulike områder, f.eks. i loven om telekommunikasjon. Slik har det ikke vært i Storbritania, hvor rettighetslovgivning generelt har stått svakt. Riktignok har britene hatt en velferdstradisjon, men den er blitt kraftig svekket de siste årene. Det skulle bl.a være vel kjent at britiske arbeidstakere har liten beskyttelse gjennom lovverket.
I Skandinavia har man tradisjonelt valgt en strategi som dels har gått ut på å lovfeste rettigheter i det generelle lovverket, og dels å lage ordninger og tiltak innenfor de ulike sektorene. Mange ulike styringsmidler står til disposisjon for myndighetene i tillegg til lovregulering. Den store forskjellen mellom Storbritania og Norge (Skandinavia) er imidlertid at vår velferdsstat sikrer alle borgere en del grunnleggende rettigheter. Som en engelsk bekjent uttrykte det, er man i britisk lovgivning mest opptatt av å forby ulike handlinger, ikke å sikre grunnleggende rettigheter.
På FFOs rettighetskonferanse "Med loven i lomma", 21. april 1997, ble det holdt flere svært informative og interessante innledninger over temaet.
I sin innledning under tittelen: "Individuelle lovfestede rettigheter i et nordisk perspektiv" uttalte Finn Petrén, kanslichef i daværende Nordiska Nemden för handikappfrågor, at de som går inn for å innføre en antidiskrimineringslovgivning i Skandinavia, enten ikke har forstått hva som ligger i den nordiske tradisjonen, eller de har gitt opp.
Ikke minst takket være dette utspillet, kom det til en frisk debatt om strategier for å oppnå likestilling for funksjonshemmede. Det ble påpekt fra noen hold at lovgivningen i USA var bedre på mange områder enn den norske. Blant annet har funksjonshemmede i USA krav på tilgjengelighet innenfor områder som telekommunikasjon, informasjonsteknologi og transport. Noen hevdet at den norske velferdsrettslige lovgivningen har et snevert fokus på trygde- og omsorgsområdet, eksemplifisert med lov om folketrygd og sosialtjenesteloven. Mot dette ble det anført at det er en misforståelse å tro at det er nødvendig å innføre en antidiskrimineringslovgivning for å sikre funksjonshemmede i Norge tilgang til transportmidler og informasjonsteknologi, på samme måte som man har gjort i USA. Det går utmerket godt an innenfor norsk lovgivning å rettighetsfeste tilgjengelighet og tilrettelegging på de samme områdene. Når dette ikke er gjort, ble det sagt, skyldes det ikke at slik rettighetsfesting ville bryte med lovgivningstradisjonen, men manglende politisk vilje. Og som noen påpekte, skyldes det antakelig også manglende påtrykk fra funksjonshemmedes organisasjoner. Påtrykket har vært større fra organisasjonene når det gjelder trygderettigheter.
Lovfestede rettigheter er imidlertid ikke alltid det best egnede virkemidlet for å fremme likestilling. Dette ble poengtert av Syse på konferansen, og også i boken hans, hvor han foretar en systematisk gjennomgang av hvilke virkemidler som er egnede innenfor ulike områder. Blant annet påpeker Syse at det er meningsløst å lovfeste rett til meningsfylt fritid. Et slikt rettskrav blir bare et papirkrav, all den tid at man ikke kan ansvarliggjøre noen instans for at andre ikke velger å være sammen med en som er funksjonshemmet. Syse advarer også mot å tro at man kan lovfeste retten til arbeid, fordi dette ikke vil kunne realiseres i praksis. Han viser da til at det er etterspørselen etter kvalifisert arbeidskraft som bestemmer hvem som får arbeid, ikke arbeidskraftstilbudet, og at det er ønskelig med en viss arbeidsløshet. Lisbeth Holand fra SV, som også innledet på konferansen, var derimot av den oppfatning at funksjonshemmedes rett til arbeid burde lovfestes. Det vil føre for langt å gå inn på denne debatten her, så det får vente til en annen gang, men det er likevel grunn til å minne om at det åpne arbeidsmarkeds rammebetingelser er allment aksepterte i Norge, og at man derfor også må ta fakta med i betraktningen i en slik debatt.
Avslutningsvis vil jeg gi et råd med på veien i den debatten som jeg håper også SSHF sine medlemmer vil engasjere seg i. Det er viktig å merke seg at antidiskrimineringslovgivningen i USA på den ene siden og Storbritania og Australia på den andre, er av så fundamentalt forskjellig karakter, at det snarere kan virke forvirrende enn oppklarende å snakke om antidiskrimineringslovgivning som en ensartet type lovgivning. Etterhvert har også Sverige fått sin antidiskrimineringslovgivning, og siden denne bygger på en annen rettstradisjon enn de øvrige lands, vil det være sannsynlig at også denne har sin egenart, uten at undertegnede har satt seg videre inn i denne lovgivningen.
I det minste må man klargjøre hva man legger i denne betegnelsen, og være tydelig på hva slags formål en slik kategorisering skal tjene. Dersom formålet er å stille opp en type lovgivningspraksis og sammenligne med en annen, f.eks. særlovgivning vs. universell lovgivning, eller antidiskrimineringslovgivning i rendyrket form vs. den skandinaviske allmennrettslige lovgivning, gir det mening å foreta slike skarpe skiller. Men samtidig må man ha i minnet at virkeligheten sjelden består av slike idealtyper. Det virkelige bildet er alltid mer komplisert og sammensatt, og dersom vi skal unngå å henfalle til stereotypienes verden, gjør vi klokt i å sette oss inn i hvordan virkeligheten ser ut, før vi tar stilling til hvordan vi skal nå vårt hovedmål om full samfunnsmessig likestilling på alle områder.
Noen av rapportene er gitt en kort omtale.
"Funksjonshemmedes rettigheter i velferds-Norge" er en utredning om lovfestede rettigheter, foretatt av Aslak Syse på oppdrag fra Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, FFO 1997.
Denne boken er et bidrag til de senere års rettighetsdebatt innen funksjonshemmet-bevegelsen. I boken går Syse gjennom ulike nasjonale og internasjonale bestemmelser. Han gir en grundig innføring i norske lover, bestemmelser og andre virkemidler som styrer politikken for funksjonshemmede i Norge i dag. Videre gir han en vurdering av hvilke styringsmidler som er mest hensiktsmessige å velge på de ulike områdene. Boken gir god innsikt i rettighetsproblematikk, og er således et utmerket utgangspunkt for å gjøre seg opp en mening om hvordan funksjonshemmede skal oppnå likestilling innenfor områder som utdanning, arbeid, sosiale ytelser, fritid osv. Boken bør være grei lesning for våre medlemmer, selv om stoffet er av juridisk art. Den er på 90 sider i svart.
Boken fås kjøpt fra FFO: tlf.: 22 79 91 00 for kr. 120. Boken finnes også i Wp 5.1. format. Kontakt samme sted.
Rapporter av Malin Brattstrøm.
På oppdrag fra Rådet for funksjonshemmede har Brattstrøm laget en rapportserie under tittelen: "Ulike strategier for å skape likestilling for funksjonshemmede".
Hovedrapporten som ble utgitt i 1998 heter:
Likestilling for funksjonshemmede. En sammenligning av ulike strategier i Danmark, Norge, Sverige og USA.
Før hovedrapporten utkom fem delrapporter som går grundigere inn på hvert enkelt område.
1. Søkelys på et avgjørende veivalg. Vil samfunnet åpne hovedveiene innenfor framtidas telekommunkasjon for funksjonshemmede og eldre - eller blir de henvist til å bruke stikkveiene? 21. mars 1996
2. Funksjonshemmede og informasjonsteknologi: Blir den vedtatte politikken ført ut i livet, eller inneholder den bare tomme løfter? 28. mai 1996
3. Politikk og lovgivning for funksjonshemmede i USA. 18. desember 1996
4. Hvordan ser transportmulighetene for forflytningshemmede ut i Danmark, Norge, Sverige og USA?
5. Hvilke muligheter har man som funksjonshemmet arbeidstaker i Skandinavia og USA? (Utgivelsestidspunkt ukjent)
Rapportene utreder situasjonen for funksjonshemmede innenfor ulike samfunnsområder i Norge og i Skandinavia og USA. Rapportene gir en god innføring i gjeldende politikk og lovverk på de ulike områdene, og gir en godt begrunnet vurdering av strategier for det videre arbeidet.
Rapportene kan fås ved henvendelse til Rådet for funksjonshemmede på tlf. 22 24 85 57. Rapportene fås i svart og på diskett.
Øvrige kilder for artikkelen:
Tale i Stockholm den 3. desember 1996 av Brendan O'Gorman, Head of Disability Unit, Department of Social Security, London. Svensk oversettelse.
[Hjemmeside] [Organisasjonsstoff] [Medlemsbladet] [Eksterne pekere]