1. Om dansk forvaltningspraksis på området høyere utdanning og funksjonshemmede
1.1. Revalidering som "studiebillett"
1.2 Instituttet for Blinde og Svagsynede - en sentral instans
2. Sektoransvarlighet - en farbar vei ut av uføret?
2.1 Forsørgelsesgrunnlaget
2.2 Råd og veiledning
2.3 Hjelpemiddeltilgang og øvrig tilrettelegging
3. Sektoransvar - kryssende dimensjoner
3.1 Offentlig eller privat tjenesteyting?
3.2 Desentralisering
3.3 Finansiering
3.4 Kompetanselokalisering
3.5 Kompensasjon
I min rapport fra generalforsamlingen i Blinde og svagsynedes Interessegruppe for Erhverv og Uddannelse heretter kalt BSIEU, lovte jeg å komme spesielt tilbake til sektoransvarlighet i et eget innlegg. Dette følger her. For at alle skal ha noenlunde samme utgangspunkt, tror jeg det er fornuftig med en kort omtale av det dansk forvaltningspraksis når det gjelder høyere utdanning og funksjonshemmede.
Revalidering er en ordning som har mange paralleller til norsk attføring. Likevel fremstår to meget viktige praktiske forskjeller:
1. Ordningen er en betingelse for rett til hjelpemidler og alternativproduksjon av studielitteratur under utdanning. Det betyr at studenter som benytter seg av den ordinære studiefinansieringen I Danmark ikke har rett til hjelpemidler og tilrettelagt studielitteratur.
2. Ordningen er hjemlet i dansk sosiallovgivning og forvaltes følgelig av de kommunale sosialkontorene. Et sosialkontor i Danmark har nok en utvidet funksjon i forhold til i Norge. Trolig ivaretar danske sosialkontor en del funksjoner som i Norge ligger under trygdekontorene.
Som nevnt er det sosialkontoret som fatter vedtak om revalidering. Tyngdepunktet i vurderingen ligger likevel i studienemnden ved Instituttet for Blinde og Svagsynede. I denne nemnden har BSIEU en observatør med taushetsplikt. Instituttet for Blinde og Svagsynede kan langt på vei sammenlignes med Huseby kompetansesenter. Det kan se ut som at føstnevnte trekkes mer aktivt inn som rådgivere for sosialkontorene enn Huseby tilsvarende blir overfor trygde- og arbeidskontorene. Innstilling fra studienemnden ved instituttet blir nesten alltid fulgt av sosialkontorene.
Vesentlig som vurderingskriteriuim for søknader om revalidering er egnethet til å gjennomføre utdanningen sett i forhold til handikappet. Like viktig er hvor god sannsynlighet en tror det er for at revalideringssøkeren skal kunne komme i arbeid etter endt utdanning.
Administrativ tilknytning
Institusjonen var opprinnelig statlig. Som ledd i en mer omfattende desentralisering av dansk forvaltning, ble instituttet lagt under København kommune. Dette fordi instituttet lå i København. Like fullt har instituttet landsdekkende oppgaver.
Finansiering
Instituttet finansieres for det første objektivt med et blokktilskudd fra alle Danmarks fylker (amtene). For det andre finansieres driften via subjektive tilskudd tilknyttet hver synshemmet som bruker tjenestene derfra. Det vil si at respektive sosialkontor betaler for den individuelle oppfølgingen instituttet gir for de synshemmede de har godkjent revalidering for.
Kollisjon mellom administrativ tilknytning og finansiering
Finansieringen er altså avhengig av både et tilstrekkelig blokktilskudd og subjektive tilskudd. Ved sin generalforsamling i 1997, sendte BSIEU en resolusjon til København kommune. Gjennom denne tok man til orde for at København kommune måtte ta initiativ overfor amtene til en styrket blokkfinansiering. Instituttet hadde og har langt fra tilstrekkelige midler til å yte et forsvarlig tilbud. Meg bekjent skal resolusjonen ikke ha ført langt. København kommune ser etter hva jeg får oppgitt, ikke dimensjonene i at senteret de eier har landsdekkende funksjoner. Dette blir av København kommune betraktet som noe som ikke faller inn under kommunens anliggender.
På denne måten står danske studenter overfor et tohodet problem:
1. en uønsket konsekvens av desentralisering og
2. et sektorproblem. Dette handler ikke bare om feilsortering av sektoransvar, men sannsynligvis også om mangel på sektortilhørighet i det hele tatt. Så langt jeg har forstått, har København kommune ikke klarhet i ansvarsforholdene rundt Institutt for Blinde og Svagsynede.
Denne situasjonen rammer særlig produksjon av studielitteratur til synshemmede. De jeg snakket med på generalforsamlingen til BSIEU i høst, betraktet situasjonen som svært lite tilfredsstillende.
Med utgangspunkt i denne situasjonen, virker det ikke underlig at sektoransvarlighet er en tanke som står svært sentralt i dansk interessepolitikk for funksjonshemmede for tiden.
I Danmark står man nå foran en omlegging av studiefinansieringen, bort fra det svært forskjellsbehandlende revalideringssystemet og mot ordinær studiefinansiering for funksjonshemmede heretter kalt SU (Statens Uddannelsesstøtte). Det er undervisningsmyndighetene som etter hvert har sett sitt ansvar for å tilgjengeliggjøre sin virksomhet for funksjonshemmede. Meg bekjent, er det enda ikke fattet politiske vedtak i saken, men mye kan tyde på en viss politisk vilje på området.
På generalforsamlingen til BSIEU 2.-4. oktober 1998, innledet Mogens Viderholt om sektoransvarlighet med hovedvekt på utdanning, men også med et sideblikk til andre områder som f.eks. hjelpemiddeltilgang for synshemmede i arbeid. Viderholt er ansatt ved Center for Ligebehandling af Handicappede, sekretariatet til det danske nasjonale rådet for funksjonshemmede.
Det følgende baserer seg i all vesentlighet på Viderholts innlegg. I tillegg tar jeg utgangspunkt i et dokument som Center for Ligebehandling af Handicappede v/ juridisk konsulent Henning Strange har lagt ut på internett (Center for Ligebehandling af Handicappede 1998). Dette dokumentet gjenspeiler mye av tankegodset til Viderholt og innebærer et forslag til hvordan omleggingen av studiefinansiering tenkes organisert.
Tenkningen rundt omleggingen kretser hovedsakelig rundt tre hovedtema:
1. forsørgelsesgrunnlaget
2. råd og veiledning
3. hjelpemiddeltilgang og øvrig tilrettelegging
Center for Ligebehandling virker veldig opptatt av å sikre et tilstrekkelig beløp til livsopphold for funksjonshemmede studenter. Dette er også etter egen vurdering det viktigste elementet som må være avklart før en omlegging til ordinær studiefinansiering. I motsatt fall, vil endringen i sektoransvar ikke føre med seg de ønskede forbedrede valgmulighetene for funksjonshemmede studenter i praksis.
En ønsker tatt hensyn til at funksjonshemmede ikke har samme mulighet som andre til å ta småjobber og sommerjobber. Dette har en tenkt å kompensere ved å gi funksjonshemmede studenter rett til et såkalt kompenserende "fribeløp" som stipend. Dette beløpet skal svare til det en dansk student kan tjene uten å få reduksjon i total utdanningsstøtte. Månedsinntekt for en dansk funksjonshemmet student vil etter 1998-satser da utgjøre (SU på nett 1998):
Stipend (skattepliktig): kr. 3.669,- Studielån: kr. 1.907,- Fribeløp: kr. 4.741,- ------------------------------------------- Total månedsinntekt: kr. 10.317,-
Som en digresjon her, merker vi oss at stipendandelen utgjør 66%. Renter for tiden på 4% løper imidlertid helt fra studiestart (ibid).
En slik kompensasjon virker ved første øyekast tilfredsstillende. Ordningen er likevel gjenstand for individuell behovsprøving. Tanken er den at bare studenter som har ressurser til "at påtage sig et job ved siden af studiet efter indstilling fra handicapvejlederen" (Center for Ligebehandling af Handicappede 1998) skal nyte godt av fribeløpet. Studieveilederen det er snakk om omtales nærmere senere. Det legges vekt på at denne ressursbedømmingen skal bygge på erklæringer fra "sagkyndige personer" (ibid). Avgjørelsen om hvilke ressurser en har til å påta seg ekstraarbeid skal kunne ankes.
Etter mitt syn, har en her pålagt studiefinansieringsmyndighetene og andre en svært tung oppgave. I tillegg har en trukket med seg en individuell behovsprøvingskultur inn i et ellers rettighetsbasert system som SU er. Sett at en funksjonshemmet student er avhengig av det omtalte fribeløpet for å kunne gjennomføre en utdanning. Denne studenten blir også under den nye modellen avhengig av at noen "eksperter" vurderer vedkommende vanskeligstilt nok. En ser ut til å legge opp en saksbehandlingspraksis som innehar mange av de samme mangler som dagens revalideringsordning for finansiering av utdanning: Funksjonshemmedes rett til utdanning blir mindre sikker enn andres tilsvarende rett. Slik blir det fordi andre slipper unna vurderingen om de er kompetente til å inneha en ekstrajobb. Andre skaffer seg kort og godt en ekstrajobb, i tilfeller der funksjonshemmede studenter kan risikere å komme i den situasjonen at de blir vurdert til å være kompetente til å ta en ekstrajobb uten faktisk å ha slike ressurser. Et svar på dette i tråd med dansk pedagogisk tilnærming til beslutningsprosesser, ville innebære at dette ville løse seg ved at vurderende instans ville komme frem til den rette beslutningen dersom god nok innsikt i den enkeltes situasjon forelå (Brattstrøm 1998).
Likevel står en tilbake med en forbedring i forhold til revalideringsordningen: Juridisk sett skal "ekspertene" ikke lenger ta stilling til studieegnethet og om utdanningen er nødvendig og hensiktsmessig for utdanningssøkeren. Kriterier for skjønnsvurderingene skal etter hva jeg forstår være helt løsrevet fra et utdanningsvalg vedkommende student selv har tatt i forkant.
En tenker videre at gjeldende SU-regelverk godt nok fanger opp tilfellene der funksjonshemmede bruker lenger tid på utdanningen som følge av funksjonshemmingen. Her sikter en til adgangen i regelverket til å innvilge ekstra ytelsesperiode som følge av sykdom og andre "særlige forhold" (SU på nett 1998). Hvor lang denne perioden er fremgår ikke av SU's internettsider, men Center for Ligebehandling af Handicappede (1998) oppgir ett og et halvt år.
Dette må ut fra et kompensasjonssynspunkt være helt utilstrekkelig. Konsekvensen må bli at funksjonshemmede i kraft av sin funksjonshemming raskere enn andre vil bruke opp sin "særlige forhold"-reserve. Funksjonshemmingen blir sett på som "særlige forhold" og ikke som et samfunnsskapt fenomen som samfunnet må søke å annullere virkningene av. Dette burde gitt seg utslag i en ekstra ytelsesperiode ut over den ordinære forsinkelsesmuligheten. Funksjonshemmede kan vel også bli syke?
Det skal saktens ikke mangle på råd og veiledning. Hver utdanningsinstitusjon skal ha tilknyttet en egen handikappveileder som skal forestå rådgivning og tilrettelegging for funksjonshemmede studenter. Denne personen skal sammen med studenten kartlegge behovet for kompenserende foranstaltninger. Med kompenserende foranstaltninger menes blant annet kompenserende hjelpemidler, tilrettelegging av lokaler og alternativproduksjon av studiemateriell. Etter kartleggingen, innstiller handikappveilederen til administrasjonen ved studiestedet. Denne treffer så avgjørelse om hvilke kompenserende foranstaltninger som skal iverksettes.
Som nevnt, sorterer det også under handikappveilederen å bedømme om den enkelte funksjonshemmede student er i stand til å påta seg en ekstrajobb. Innstillingen fra handikappveilederen i disse sakene sendes til SU-administrasjonen som tar avgjørelse om tildeling av fribeløp.
Her trer sektoransvarligheten ekstra klart og tydelig frem. Opptak ved et studiested skal automatisk utløse en rett til nødvendige kompenserende foranstaltninger som omtalt under forrige underpunkt. Ansvaret for å fremskaffe hjelpemidler og tilgjengelig studiemateriell legges helt og fullt på studiestedet. Avgjørelsen om hvilke foranstaltninger som skal iverksettes som studiestedets administrasjon har fattet skal kunne ankes til Undervisningsministeriet.
Man har ikke kun tatt hensyn til rettighetene her. I tillegg er finansieringen tatt i betraktning. Det tenkes opprettet en sentral hjelpemiddelpott under Undervisningsministeriet. Studiestedene vil gjennom denne potten kunne påregne å få refundert sine utgifter til hjelpemidler og den slags. Det legges opp til en overføring av midler til Undervisningsministeriet fra Sosialministeriet.
Dersom dette fungerer, vil vi stå foran et eksempel på en total gjennomføring av sektoransvarlighet der en også har fått på plass den kanskje viktigste forutsetningen - nemlig finansiering. Det gjenstår likevel å se f.eks. om hjelpemiddelpotten blir stor nok.
Som en del av sitt innlegg, berørte Mogens Viderholt en del sidehensyn det kan være verd å ha i betraktning i debatten om sektoransvar. De følgende momenter har vært debattert på SSHF's e-postliste. En innvending i debatten har vært at vi ikke må blande sektoransvarlighet sammen med andre dimensjoner som isolert sett ikke har med sektoransvarlighet å gjøre. Dette kunne føre til uorden i og tvil om marsretningen. I tråd med Viderholts og egne perspektiver, tar vi likevel nå en "toogfemti plukkopp". Først etter å ha rotet det hele litt til, kan vi senere komme frem til en klarere bevissthet om hva vi mener, og fremfor alt ikke mener med sektoransvarlighet.
Viderholt tok for seg følgende dimensjoner:
Flere av disse dimensjonene vil ofte gjøre seg gjeldende samtidig på ett og samme saksområde.
Stadig flere tjenester som tidligere ble utført av det offentlige, blir nå overtatt av det private markedet. En streng konsekvens av sektoransvarsprinsippet må bli at hver private markedsaktør må få ansvaret for å gjøre sine tjenester tilgjengelig for alle.
En fare ved dette kan ligge i at funksjonshemmede vil kunne komme til å utgjøre en mindre lønnsom kundegruppe. Dette fordi tilrettelegging koster penger. Funksjonshemmede kan da risikere å få dårligere tilbud, fordi tjenestetilbyder ikke finner det lønnsomt nok å tilrettelegge tjenestene.
I USA har en søkt å løse dette ved å lovpålegge tilgjengeliggjøring av ulike tjenester (Brattstrøm 1998). Et eksempel på det har vi også i "teleoperatørlovgivningssaken" her hjemme. Alternativt kan en forestille seg en modell der tjenestetilbydere får kompensert deler av eller alle sine tilgjengeliggjøringsutgifter. Eksempel på dette finner vi også fra USA ved at slike utgifter kan trekkes fra ved beregning av skattegrunnlag (ibid).
Hovedmålet må ifølge Viderholt være at funksjonshemmede sikres samme tjenestetilgjengelighet som andre uansett om tjenestene ytes i offentlig eller privat regi.
Viderholt mente at sektoransvarsprinsippet er det eneste ansvarsprinsipp som kan ha en sjanse til å fungere i dagens desentraliserte Danmark. Funksjonshemmede kan lett ende opp med et dårligere tilbud enn andre borgere dersom de ikke får hente ut samme tjenester som andre ved de samme instansene. Uansett kan spesialinstanser og særløsninger for funksjonshemmede virke stigmatiserende og ansvarsfraskrivende på apparatet som betjener øvrige borgere.
Som det fremgår nedenfor, aktiverer desentraliseringsspørsmålet en rekke andre komplikasjoner rundt sektoransvarlighet.
Den danske tenkningen rundt omlegging av studiefinansiering er et eksempel på viktigheten av at finansieringen er sikret i forbindelse med endring av sektortilhørighet. Overføring av sektoransvar blir lett til ansvarspulverisering og bedrag dersom den sektoren som får økt ansvar ikke får nødvendige økonomiske rammebetingelser.
Viderholt omtalte en farlig fallgruve her som kan oppstå i kombinasjon med mangel på finansielle rammer: Som en følge av desentralisering, kan utgifter bli flyttet ut på steder der de blir enormt synlige. Viderholt brukte som ett av flere eksempler tilgang til kompenserende hjelpemidler for funksjonshemmede i arbeid. Danmark har noenlunde lik arbeidsmiljølovgivning som Norge. Den praktiseres likevel forskjellig. I Danmark er arbeidsgiver fritatt fra all finansiering av kompenserende hjelpemidler til funksjonshemmede. I Norge må arbeidsgiver betale opp til en halv ganger folketrygdens grunnbeløp før det lånes ut kompenserende hjelpemidler etter de seks første måneder av et arbeidsforhold. Viderholt ytret bekymring overfor en dreining mot praktisering som den norske på dette området i sektoransvarlighetens navn. Denne bekymringen ble delt av de tilstedeværende på BSIEU's generalforsamling. En virket rimelig enige om viktigheten av å skygge unna slike konsekvenser av sektoransvarlighet. En sentral finansieringskilde kan muligens være formålstjenlig.
Spørsmålet om kompetanse på funksjonshemming dukker opp både ved sentral og desentral endring av sektortilhørighet. Her så Viderholt for seg en modell der kompetanse fortsatt er sentralt lokalisert og organisert. Poenget blir da at sentrale og desentrale instanser som møter funksjonshemmede vet hvor nødvendig kompetanse finnes. Like viktig mente Viderholt det var at den sentrale kompetansen blir tilgjengelig for funksjonshemmede selv, slik at man slipper å gå veien om det lokale tjenesteapparatet der dette ikke er ønskelig eller nødvendig.
Viderholt mente bestemt at sektoransvarlighet ikke står i motsetning til kompensasjon. Det er bare snakk om at riktig sektor yter kompensasjonen. Her kretset eksemplifiseringen rundt omleggingen av studiefinansieringen som allerede omtalt.
Brattstrøm 1998: Likestilling for funksjonshemmede. Sammenlikning av ulike strategier i Danmark, Norge, Sverige og USA. Oslo: Rådet for funksjonshemmede.
Center for Ligebehandling af Handicappede 1998: Sektoransvar ved videregående uddannelser for handicappede studerende. URL: http://www.clh.dk/nyhed/ref.htm
SU på nett 1998: Statens Uddannelssesstøtte i Danmark. URL: http://www.su.dk/
Oslo, 15.11.98
Torleif Kahrs
[Hjemmeside] [Organisasjonsstoff] [Medlemsbladet] [Eksterne pekere]